France : la stratégie numérique de l’État mise en œuvre par la DINUM est illisible et les logiciels proposés sont excessivement coûteux, instables et peu utilisésselon un rapport de la Cour des comptes
Le dernier rapport de la Cour des comptes sur l'état de la direction interministérielle du numérique (DINUM) livre un bilan désastreux. Le rapport souligne en effet que l’instabilité administrative et stratégique de la Dinum nuit à sa capacité de pilotage de la transformation numérique de l’État. La DINUM manquerait de ressources humaines qualifiées. Le service a développé une suite de logiciels qu'il appelle « la suite numérique de l’agent public », mais malgré des investissements importants, elle n'a jamais été largement adoptée par les agents de l'État. Les logiciels de la DINUM, tels que Tchap, Resana, Osmose, etc., ont un coût très élevé pour une faible valeur ajoutée.
Créée en 2019, la DINUM est l’héritière de plusieurs directions interministérielles qui, depuis 2011, assurent la transformation numérique de l’action publique, au gré de rattachements politiques et administratifs très variables. La direction a, dans ce contexte déjà mouvant, changé à plusieurs reprises d’axes stratégiques, altérant la continuité des actions engagées et rendant peu lisible la stratégie de l’État. Selon la Cour des comptes, l'agence doit encore consolider sa légitimité. Le dernier rapport de la Cour des comptes est intitulé "Le pilotage de la transformation numérique de l’État par la DINUM" et tire les conclusions suivantes :
TECH.GOUV : une stratégie éclatée et arrêtée prématurément sans véritable évaluation
TECH.GOUV est une stratégie numérique adoptée en 2019 par la DINSIC (la prédécesseure de la DINUM). Elle est articulée autour de six objectifs : la simplification des démarches ; la réduction des fractures territoriales et administratives ; une meilleure attractivité des ressources humaines du numérique au sein de l’État et une simplification du quotidien des agents publics ; l’accroissement de l’autonomie et de la sécurité numérique de l’État ; l’optimisation des dépenses publiques et le développement des partenariats avec la société civile. Mais cette stratégie a très vite été abandonnée à la suite d'un changement dans l'agence.
TECH.GOUV était censé durer trois ans au départ. Mais malgré une actualisation de la stratégie en septembre 2021 qui devait la faire courir jusqu’en mai 2022, la stratégie TECH.GOUV a été de facto interrompue en janvier 2022 avec le départ du directeur interministériel. Cet arrêt soudain montre que cette stratégie n’avait fait l’objet que d’une appropriation très limitée par les agents, les ministères et les administrations partenaires. « TECH.GOUV n’a pas été évalué : à ce jour, un seul bilan intermédiaire est disponible, réalisé lors de l’actualisation de cette stratégie en septembre 2021 », indique le rapport de la Cour.
Cette stratégie se décline en deux axes et huit missions, elles-mêmes décomposées en 35 programmes. En prenant uniquement en compte les 45 indicateurs prévus dès 2019, seuls 14 étaient complètement atteints à la mi-2021. De plus, 18 objectifs devaient être soit définitivement déployés, soit lancés en 2022. La période d’intérim du directeur, qui a duré neuf mois, explique en partie les flottements sur la continuité du projet TECH.GOUV au cours de l’année 2022.
La suite numérique de l’agent public : un produit souverain peu convaincant
La DINUM est engagée dans le développement de la « suite numérique de l’agent public », conçue pour améliorer l’efficacité et la fluidité du travail quotidien des agents de l’État, quel que soit leur ministère. Mais les observations sur le terrain sont encore très loin des résultats escomptés. Les outils interministériels développés par la DINUM ont "un coût très élevé" et à peine 16 % des agents publics d’agents s’en déclarant « très satisfaits ».
Pendant la pandémie de Covid-19, la DINUM a fourni un ensemble de produits numériques interministériels regroupés sous le nom de « sac à dos numérique de l’agent public » (SNAP) financés par le plan de relance. Selon le rapport de la Cour des comptes, cette suite bureautique applicative s’appuyait sur les produits interministériels existants portés par des ministères ou la DINUM, offrant une alternative souveraine face aux solutions du marché.
Le SNAP a évolué en 2023 vers un projet de « suite numérique » unifiée, en « open source » et souveraine, qui irait au-delà des seuls logiciels d’échange (messagerie instantanée « Tchap », Audioconférence, Webconférence et Webinaire de l’État) et de communautés professionnelles en ligne (« Osmose » et « Resana »), afin de créer de nouvelles briques de messagerie, stockage et d’édition collaborative interministérielle. Dans la pratique, cette suite s'avère peu usitée.
La Cour des comptes juge plutôt bon le niveau de satisfaction de ces outils interministériel, même si le taux d’agents s’en déclarant « très satisfaits » ne dépasse jamais 16 %. Par ailleurs, les statistiques d’impact des produits interministériels, si elles font l’objet d’une communication transparente, ne sont pas encore totalement consolidées.
Un coût très élevé pour un résultat mitigé
Selon le rapport de la Cour des comptes, la suite numérique de l’agent public présente un coût important. D’une part, le coût total de déploiement était, à la fin de l’année 2023, de près de 9,3 M€ (concentré sur Tchap à 60 %). D’autre part, le coût annuel en maintenance était de 5 M€ (dont 40 % pour Tchap), sans compter les éventuels coûts des astreintes sur certains projets. Les réflexions autour des gains liés à la mutualisation des produits interministériels sont en cours.
La DINUM affirme que ce niveau de dépenses doit être relativisé. Elle estime en effet que les dépenses engagées pour des licences privées ouvrant l’accès à une suite numérique (bureautique, messagerie, échange de fichiers) s’échelonnent entre 300 et 590 euros par an et par agent. Selon le rapport de la Cour, à ce jour, la suite numérique a un coût d’un peu moins de 15 M€ pour une utilisation en moyenne par moins de 200 000 agents, soit environ 75 € par agent et par an.
Pour autant, la suite numérique de l’agent public demeure une offre peu lisible et instable, qui reste inconnue de la plupart des agents. D’après le baromètre de l’agent public de 2022, ces outils sont en effet méconnus et inutilisés par la plupart des agents publics, soit près de 70 % des agents.
Une solution souveraine peu connue
Les outils la suite numérique de l'agent public peinent à trouver un large public, qui reste concentré dans certaines administrations. C’est le cas de la messagerie instantanée Tchap. Depuis sa création en 2019, le nombre de messages échangés a connu un pic en janvier 2022 (4,8 millions), puis a décru pour s’établir autour de 3 millions de messages en décembre 2023. Ces derniers ont été envoyés à hauteur de 26 % par des agents de la direction générale des finances publiques (DGFiP).
Environ 8 % des messages ont été envoyés par des agents de l’Insee et 7 % par des agents de la gendarmerie. Au total, moins de 190 000 agents utilisent activement Tchap, même si le nombre d’utilisateurs actifs a progressé de 30 % en 2023 (environ 100 000 utilisateurs actifs début 2022). Tchap reste en effet très peu utilisé à l’extérieur de l’administration (3,3 % des utilisateurs actifs en 2023), rendant difficile la communication hors de ce périmètre.
Et malgré des investissements publics importants consentis pour développer l’usage de ce produit (5,6 M€ en coût de réalisation entre 2021 et 2023 et 1,85 M€ en coût de maintenance estimé en 2024), la Première ministre a demandé, en novembre 2023, aux membres du Gouvernement et des cabinets ministériels de privilégier une alternative privée, « Olvid » à l’utilisation de Tchap. Une recommandation qui ne participe pas à la popularisation de la solution souveraine.
Le nombre de réunions organisées via l’outil « Audioconférence » n’a cessé de décroitre depuis un pic à 18 500 en janvier 2022, pour atteindre à peine 8 000 réunions en novembre 2023. « Webconf de l’État » est davantage utilisé, avec une augmentation importante du nombre de conférences entre février 2020 (moins de 3 000) et novembre 2023 (environ 79 000). Enfin, l’outil « Webinaire de l’État » a atteint un plafond autour de 5 000 webinaires par mois depuis la fin de l’année 2022.
Risque d'une baisse de qualité de service
La Cour des comptes souligne dans son rapport que l’offre de produits est parfois peu lisible. À titre d’exemple, « Resana » et « Osmose » constituent deux services relativement similaires, proposant des plateformes collaboratives pour les agents publics. La coexistence de ces deux produits est liée au contexte de la crise sanitaire : la DINUM a ouvert, en urgence, plusieurs services pour fournir des outils permettant le travail à distance à l’ensemble des agents.
Au printemps 2020, aucune des deux plateformes n’était en capacité d’accueillir l’ensemble des agents sans risque opérationnel majeur. Le choix a été fait de proposer les deux services afin d’être en mesure d’augmenter les capacités au niveau des infrastructures et de l’architecture logicielle et d’orienter les utilisateurs en fonction des usages recherchés. Quatre ans après son lancement, la DINUM envisage désormais l’arrêt du produit Osmose, malgré sa diffusion.
Osmose comptait 48 000 utilisateurs actifs au troisième trimestre 2023. Selon la Cour des comptes, cet arrêt pourrait en partie s’expliquer par le fait que l’entreprise qui porte « Osmose » n’est pas favorable à l’idée d’ouvrir au moins une partie du code source (contrairement à l’entreprise qui porte Resana).
Un projet d’arrêt lissé sur une année est envisagé, sans qu’une décision définitive ait encore été prise. Le déploiement plus large de « Resana » aux communautés animées dans le cadre d’Osmose risque également de se faire avec heurts et une baisse de qualité de service pour les agents.
L'intelligence artificielle : un foisonnement d'initiatives non structurées
La transformation numérique de l’État est confrontée à plusieurs défis. « Les initiatives foisonnantes des ministères et de la Dinum sur l’utilisation de l’IA, notamment de l’IA générative, ne sont pas encore articulées autour d’une stratégie de l’IA et ne bénéficient pas des retours d’expériences des précédents projets », indique le rapport.
Le rapport souligne que la DINUM doit assurer la coordination de l’action publique quant aux recherches, expérimentations et déploiements de l’IA au service de l’administration et des usagers. Selon la Cour des comptes, une meilleure coordination avec les actions précédemment entreprises, aujourd’hui insuffisante, est indispensable, au même titre que la mutualisation des investissements, comme l’a appelé de ses vœux la commission de l’IA en mars 2024.
Manque de ressources humaines de qualité pour accomplir la mission
Selon l'évaluation de la Cour des comptes, les effectifs et les moyens dont dispose la DINUM ne permettront probablement pas d’aboutir, dans des délais raisonnables, à des outils susceptibles d’être facilement adoptés par les agents. L'évaluation révèle en effet que quatre ETP [équivalent temps plein (travaillé)] sont chargés de la gestion de l'outil « Webconférence de l’État », trois ETP pour « Webinaire de l’État », 0,5 ETP pour « Audioconférence de l’État ».
Certains produits sont un peu mieux dotés en ressources humaines : 5 ETP pour « AgentConnect » et un peu plus de 13 ETP pour « Tchap ». Au total, la Cour des comptes estime qu'il serait préférable que l’État se concentre sur des produits à forte valeur ajoutée pour les agents et les usagers. Ainsi, elle estime que la plateforme « AgentConnect » mériterait des investissements plus importants, ce que la DINUM indique avoir pour objectif en 2024.
Sur le modèle de « FranceConnect » pour les usagers, la plateforme « AgentConnect » permet aux agents publics d’utiliser, de manière sécurisée, un authentifiant unique pour accéder à plusieurs applications métiers et outils collaboratifs communs à tous les ministères. Toutefois, l'évaluation révèle que malgré son potentiel d’amélioration du quotidien des agents et l’absence d’offre du secteur privé, le nombre d’utilisateurs uniques a très fortement diminué.
La solution a atteint un pic de 22 043 utilisateurs en mars et de 8 015 utilisateurs en décembre 2023. « AgentConnect » était, entre juin 2021 et décembre 2023, utilisé à 66 % pour accéder au portail des applications interministérielles de ressources humaines, contre à peine 13 % pour accéder à « Osmose » et 12 % à « Resana ».
Par ailleurs, il faut noter un fort taux d’équipements numériques des agents publics, qui disposaient en 2022 à plus de 72 % d’un ordinateur portable, à environ 54 % d’un ordinateur fixe, à un peu de moins de 40 % d’un smartphone et à moins de 10 % d’une tablette. Toutefois, près d’un quart (23%) des agents publics se déclarent insatisfaits de leur environnement de travail numérique, notamment pour ce qui concerne le travail à distance.
Les résultats ne sont pas à la hauteur des investissements colossaux
La DINUM dispose depuis mars 2023 d'une nouvelle feuille de route intitulée "Une stratégie numérique au service de l’efficacité de l’action publique". Cependant, la Cour indique que les travaux qui ont abouti à la définition de cette feuille de route n’ont pas tiré des leçons de la stratégie TECH.GOUV.
Envoyé par Extrait du rapport de la Cour des comptes
La création d’un département chargé des produits interministériels, source de potentiels coûts croissants, fait l’objet de craintes renouvelées en résonnance avec l’instabilité passée de l’organisation de la direction. La question se pose donc de savoir si les produits de la « suite numérique de l’agent public », peu connus et peu utilisés et dont le coût devrait continuer à augmenter, seront en mesure, avec les moyens de la DINUM, de concurrencer les offres proposées par le secteur privé, déjà largement adoptées par les agents.
Il est certes souhaitable que l’État dispose d’une solution souveraine de repli en cas de difficultés touchant ces plateformes privées, mais les résultats ne sont pas à la hauteur des investissements réalisés.
Ce nouveau département doit donc faire rapidement la preuve de sa plus-value, non par le développement de produits considérés comme interministériels par la seule DINUM, mais par la réponse à des besoins interministériels avérés, car reconnus comme tels par les administrations. À l’exception de « clubs utilisateurs » pour certains produits, aucun véritable comité de pilotage n’a été formalisé avec les ministères pour recueillir leurs demandes et propositions sur l’ensemble des produits à vocation interministérielle.
Source : rapport de la Cour des comptes (PDF)
Et vous ?
Quel est votre avis sur le sujet ? Que pensez-vous du bilan mitigé de la stratégie numérique de l’État mise en œuvre par la DINUM ? Selon vous, pourquoi les solutions logicielles proposées la DINUM sont-elles instables malgré un coût aussi élevé ? Qu'est-ce qui pourrait expliquer le faible taux d'adoption des outils proposés par la DINUM dans la suite bureautique de l'agent public ? Le manque de personnel qualifié au sein de la DINUM est-il à l'origine de ce problème ? Comment y remédier selon vous ? Que pensez-vous de la recommandation d'utiliser l'application privée « Olvid » au détriment de la solution d'État « Tchap » ? Comment la DINUM peut-elle rendre la stratégie numérique de l'État plus lisible et développer des logiciels plus adaptés et plus usités ?Voir aussi
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